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拜登对华政策展望

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文:任泽平 华炎雪 范城恺 梁颖 李晓桐 王孟嫫

拜登目前正在积极组建白宫班底,其对华政策逐渐清晰。拜登当选后美国对华政策将发生哪些变化?中国如何应对?

1      拜登及其核心团队的思想

1.1   拜登核心团队对华新思想

拜登和哈里斯团队已启动内阁成员提名工作,以奥巴马时期行政班底为主,呈现精英化、多元化特点。其内阁成员:国家安全领域,提名安东尼·布林肯任国务卿、杰克·沙利文任白宫国家安全顾问、劳埃德·奥斯汀任国防部长、亚历杭德罗·马约卡斯任美国国土安全部部长、艾薇儿·海恩斯任情报总监、约翰·克里任总统气候特使并进入国家安全委员会、托马斯·格林菲尔德担任美国常驻联合国代表。白宫高级职员方面,提名罗恩·克莱因任白宫办公厅主任、麦克·多尼隆任高级顾问。内政领域,提名戴琪任美国贸易代表、苏珊·赖斯任白宫国内政策委员会主任。经济领域,提名珍妮特·耶伦任财政部长、塞西莉娅·劳斯任白宫经济顾问委员会主席。
拜登内阁成员对华态度基本一致,强调自由、规则与竞争,不冷战、不脱钩。多数成员在奥巴马任期结束后离开政府,在核心智库从事国家安全、亚洲战略等领域的研究,经常联名发表文章。因此,他们的对华政策取向亦有较多相似之处,将影响拜登上台后的对华政策方针,值得我们仔细研究。

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具体来看,
1、国务卿候选人安东尼·布林肯(AntonyBlinken)主张对华采取预防性外交政策与威慑,但不赞成中美脱钩,认为两国存在合作空间。
布林肯强调规则与构建“民主国家联盟”,支持奥巴马时期的“重返亚太”战略。呼吁美国提升竞争优势,在“强势的地位”上与中国展开合作。
布林肯与拜登相识近20年,曾是奥巴马时期副国务卿,在拜登竞选团队任首席外交政策顾问2002年,布林肯与拜登因参议院外交关系委员会共事相识;奥巴马政府时期,布林肯先后担任了副总统拜登的国家安全顾问和总统奥巴马的副国安顾问和副国务卿。特朗普时期,布林肯离开政府,从事潜在地缘政治风险、国际市场政策研究等。
2、国家安全顾问候选人杰克·沙利文(Jake Sullivan)张中美和平共存,但要在某些领域上采取遏制或竞争的手段。
沙利文、坎贝尔和拉特纳因对华观点一致,经常联名发声。“中美接触的时代已过,要以更冷静的头脑,在一系列的问题上使用更强硬的手段。”“‘冷战思维’会让美国失去长远的竞争力,美中之间并不存在任何一方完全胜利或失败,应该寻求两国共存的稳定状态。”“美国应少关注怎么让中国减速,多关注怎么让自己跑得更快。”“美国应该更多地关注自己和盟友的力量与行为。”“美国需要和盟友一起制定科技、贸易和知识产权规则与标准。”
沙利文曾是奥巴马时期希拉里的副幕僚长,在拜登竞选团队任首席外交政策顾问。2008年以来,沙利文一直是民主党的竞选顾问;在奥巴马时期,先后任希拉里的副幕僚长和拜登的国家安全顾问。离开政府后,从事外交政策研究,强调外交政策的制定应该和美国人的利益相联系。
3国土安全部长候选人亚历杭德罗·马约卡斯(Alejandro Mayorkas)主张温和的移民政策。在推动网络安全建设领域发挥过重要作用,曾到访中国、以色列等国商讨网络安全建设问题。
被提名后,马约卡斯曾发文“在我很小的时候,美国为我和我的家人提供了一个避难所。现在我被提名为国土安全部部长,对所有美国人,以及对那些逃离迫害、为自己和亲人寻求更好生活的人实施的保护将由我监管。”
马约尔卡斯曾任职于奥巴马政府国土安全部,先后担任美国公民和移民服务局局长、国土安全部副部长,2016年马约尔卡斯成为华盛顿特区的律所合伙人。
4、气候特使约翰·克里(John Kerry)强调合作在应对气候变化中的重要作用,称气候变化是“世界上最可怕的大规模杀伤性武器”。同时,其外交能力与政治手段得到美国政界高度认可。
克里作为气候特使将在白宫的国家安全委员会任职。美国首次为气候问题设置专门负责人,表明拜登将气候问题置于其外交政策的重要地位,拜登曾表示“气候变化危及国家安全”。
克里曾任奥巴马时期国务卿,任职期间推动以色列和巴勒斯和谈、达成美国与伊朗间最高级别直接接触等。
5国防部长候选人劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)对中东事务熟悉,曾领导打击极端组织“伊斯兰国”等军事行动。
奥斯汀毕业于西点军校,有四十多年的军旅生涯,曾参与阿富汗战争和伊拉克战争。2010年任驻伊拉克美军司令,2012年任美国陆军副参谋长,2013年就任中央司令部司令,2016年离任后创立咨询公司。
6国家情报总监候选人艾薇儿·海恩斯(Avril Haines)将在网络安全政策的制订和实施中扮演重要角色。
海恩斯曾任副国家安全事务助理、中央情报局副局长,目前已被提名为国家情报总监。2013年,海恩斯被奥巴马政府提名为中央情报局副局长,成为首位出任该职位的女性。2015年,海恩斯被提名为副国家安全事务助理。2017年离开政府后,海恩斯担任哥伦比亚世界计划高级研究学者兼副所长,担任全国军事、国家与公共事务委员会委员。
7、白宫办公厅主任候选人罗恩·克莱因(Ron Klain)主张加强对疫情的控制,批评特朗普的疫情应对举措。
克莱因与拜登相识超过30年,曾长期担任拜登顾问,在经济、公共卫生领域经验丰富,目前已被提名为白宫幕僚长。克莱因曾先后担任过奥巴马的高级顾问和副总统办公室主任,2009年克莱协助拜登救市法案、2014年被奥任命为白宫埃博拉疫情应对协调员,在协助民主党阵营应对复杂事务方面享有声望。
8、麦克·多尼隆(Mike Donilon)和托马斯·多尼隆(Thomas Donilon)两兄弟反对贸易保护、支持跨太平洋伙伴关系和主张通过跨大西洋贸易和投资伙伴协议(TTIP)建立跨大西洋盟友关系。
极力反对特朗普的贸易战,认为贸易保护主义将损害美国的商业利益;呼吁通过加强科学、教育、基础设施、人才和移民投资,保护美国利益。
多尼隆家族与拜登交情颇深,麦克受高级顾问提名,托马斯或受中央情报局局长提名。
9、财政部长候选人珍妮特·耶伦(Janet Yellen)偏向鸽派,主张疫情期间实施积极的财政政策,且耶伦曾任美联储主席,预计上任后将推动财政与货币政策更有效的配合。
耶伦政策观点偏向鸽派,关心劳动力市场,以就业为最大目标,愿意冒一定的通货膨胀风险,维持低利率和宽松政策,降低失业率。在疫情期间,耶伦多次强调财政刺激以避免失业情况恶化。在中美贸易方面,耶伦不认同特朗普政府过去对中国实行的关税战,认为增加关税反而增加了美国消费者和制造业的成本。
耶伦曾长期担任美国加州大学伯克利分校哈斯商学院的教授,和其丈夫(诺贝尔经济学奖得主)乔治·阿克尔洛夫均为知名新凯恩斯主义学者,注重政府监管和调节在市场经济下的作用。耶伦于2010-2014年在金融危机后出任美联储副主席,协同伯南克制定量化宽松等刺激政策,并于2014-2018年成为首位女性美联储主席,在其任内坚持缓慢加息。
10、苏珊·赖斯(Susan Rice),   作风鹰派,主张支持制裁伊朗、朝鲜以及对其他国家进行主权干预,曾强调中美合作
赖斯曾是奥巴马时期国家安全顾问,具有丰富的从政和外交经验,是当前国务卿人选。克林顿政府时期,任职于国家安全委员会部门和非洲事务助理国务卿;2004年担任民主党竞选外交政策顾问;奥巴马政府时期,先后担任美国常驻联合国代表和国家安全顾问

1.2 拜登与特朗普对华思想的异同

拜登与特朗普均将中国的崛起视为对美国的挑战;但拜登与特朗普在对华策略上有区别,核心在于拜登反对特朗普的单边遏制、逆全球化的思想,希望通过联合盟友制衡中国。

具体来看,贸易方面,拜登反对特朗普的广泛关税战、中美“第一阶段”贸易协定。呼吁建立盟友统一战线利用现有贸易法律制衡中国。

科技方面,拜登强调团结盟友并制定行业标准,以管理高技术的全球使用。

地缘政治方面,拜登强调增加美国在亚太地区军事部署、重振美国亚太主导地位、恢复和重构盟友关系。

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1.3 结论:美国对华遏制不变,但方式方法有变

美国两党已达成对华强硬共识。1979年中美建交至今,中美关系可划分为三个阶段:

1)合作共赢(1979-2000):中美有共同对抗苏联的利益基础,其后为促进中国走向西方的自由经济、民主政治、获得中国市场,美方拉拢中国,支持中国加入WTO。两党对华整体友好,对华接触是共识。

2)竞争合作(2000-2008):中美有竞争也有合作,2000年共和党政纲提出“中国是美国的战略竞争对手,而非战略合作伙伴”,但911事件后美国需要与中国合作对抗恐怖主义等,美国对中国实施“接触”与“遏制”战略。两党在此阶段对华定位出现分歧,共和党对华态度转为强硬与拉拢交织,民主党主张继续与中国接触,认为中美关系恶化会损害美国国家安全利益,但也关注中国的人权问题。

3)战略遏制(2008-今):美国受金融危机重创、贫富差距拉大,反全球化抬头,同时中国超越日本成为世界第二大经济体、提出“一带一路”倡议、南海冲突加剧。美国重返亚太,实施“亚太再平衡”,对华全面遏制。两党对华重新走向共识,即遏制中国。美方认为中国是政治的威权主义,经济上的国家资本主义,贸易上的重商主义,国际关系上的新扩张主义。

但两党在执政理念上的本质区别决定其对华手段不同。

民主党支持新政自由主义理念,提倡缩小贫富差距、加大政府经济干预以及更多社会福利、宽待移民以及包容多元文化,更关注人权和意识形态,外交上主张“美国领先主义”、倾向于联合其他国家压制中国,保障美国的世界地位。

共和党属于保守党派,奉行文化保守主义、经济古典自由主义,强调自由与效率、公平贸易、限制政府规模和政府管制等,外交上实行汉密尔顿的“孤立主义”原则、疏远外部关系,强调国家利益,因而面临中国的崛起会疏远甚至切断和中国关系。

2 拜登当选后美国对华政策展望

特朗普改变了奥巴马时期的外交政策,拜登将予以纠正。但在中国崛起的背景下,拜登必然会维护美国利益,在避免冷战、脱钩的基础上制衡中国。

2.1 贸易领域:美国可能会通过联合盟友、制定国际规则制衡中国

奥巴马政府的贸易政策以实用主义为原则,在自由贸易和贸易保护之间寻求平衡,同时考虑不同利益集团诉求。2009年10月美国财政部发表的报告还称未发现包括中国在内的美国主要贸易伙伴存在操纵货币汇率行为以获取不公平贸易优势的情形,但2010年2月奥巴马又承诺今后将对中国在人民币汇率等问题上继续采取强硬对策。

中美经贸摩擦短期会有所缓和,长期来看,美国将通过联合盟友、制定国际规则制衡中国。具体来看,

1)拜登政府将推进双边贸易协定,主导多边贸易框架,支持美国回归TPP,支持美墨加贸易协定(USMCA)等。

2)民主党党纲批评特朗普对中国发起的贸易战“根本没有胜算”,给美国农民、制造商、工人和消费者带来巨大的困难。考虑到在中美贸易摩擦中受损的农民、商会等利益集团,短期中美经贸摩擦将有所缓和。

3)拜登曾表示中国应该对不公平的贸易政策负责,但他不认可特朗普单方加征的做法。另外,拜登竞选顾问表示,拜登将与美国的主要盟国商讨,争取“集体影响力”制衡中国。

4)拜登的经济复苏计划中包括打击中国贸易不正当行为的承诺,涵盖补贴、倾销、汇率操纵、强制技术转让和知识产权保护等领域。拜登政府可能在未来中美经贸协议谈判中着重转向非关税贸易措施。

2.2 科技领域:美国可能会通过制定行业标准等手段打压中国高科技

美国已意识到中国高技术发展对美国的冲击,拜登政府或将联合其他国家制定行业标准,打压中国高科技,但会避免中美科技脱钩。

拜登曾在民主党总统初选辩论中表示不允许中国公司在美建设能源、金融服务、通讯等关键基础设施。但考虑到科技公司在拜登竞选募资中的贡献,拜登在面临科技界游说时可能放松对中国公司出口一些次高精尖科技技术和产品的限制,但不会放开人工智能、5G等高精尖技术的出口。根据Center for Responsive Politics数据,拜登竞选委员会的前七名捐款人中科技公司占据五个席位,包括谷歌母公司Alphabet、微软、亚马逊、苹果和Facebook。而科技公司在特朗普封锁对华为供应的行动中损失较大,也希望民主党胜利能避免中美科技脱钩,预计将施压拜登政府。

此外,当前特朗普限制科技领域人才的工作签证发放、人才交流的情况可能随着拜登和民主党鼓励移民的举措得到缓解。

2.3 人才领域:美国可能会恢复非敏感领域人文交流

奥巴马政府推动建立美中人文交流机制,至特朗普政府时期已趋于停滞。奥巴马时期,美国推动建立中美人文交流高层磋商机制,实施“十万强计划”(派遣10万留学生来华)和“百万强”计划(100万名美国学生学习中文)、美国对中国护照实行首次10年免签等,积极丰富了两国人文交流的实践。而在特朗普政府逮捕或解聘华裔学者、对包括留学生在内开展各种学术交流的限制、对STEM专业(科学、技术、工程、数学等专业)中国留学生不再签发学生签证等举措下,中美人才交流(尤其是科技领域)趋于停滞。

预计拜登政府将改变当前中美人才交流趋于停滞的形势,恢复人文交流,放开移民限制。

人文交流方面,民主党党纲提及年轻人对于未来民主发展的意义,拜登团队认为开放社会是美国强大的根源。预计拜登上台后将恢复当前中美在文化教育、公共卫生等非敏感领域的人才交流项目,但在科技等敏感领域可能继续限制或监督。

移民方面,民主党本身鼓励移民,拜登政府预计将继续贯彻这一理念。根据CBS消息,拜登拟撤销特朗普旅行禁令,重启“逐梦者计划”、授予“逐梦者”公民身份,以及为审查驱逐出境制度而实施暂停驱逐出境。

2.4 外交领域:美国将重构盟友关系

奥巴马政府推行的多边外交基于国际组织的框架,加强与欧洲、日本等盟友协调合作。奥巴马一方面多次称,“美国欢迎中国崛起”、“美中关系是21世纪最为重要的双边关系”,但同时又将亚洲作为美国战略“首要任务”,通过政治、军事、经济、外交等多种手段全方位布局亚太,遏制新兴经济体尤其是中国的快速发展。

拜登政府大概率延续奥巴马时期外交政策,重返全球化、修复盟友关系、重返亚太,恢复美国领导地位。拜登曾表示上任后第一项外交方面的工作就是尽快修复与各盟友之间的关系,恢复美国在国际间的领导作用,将于任期首日重返《巴黎气候协定》和世卫组织(CBS)。通过重新主导WTO改革,重返《巴黎气候协定》、世卫组织、TPP(跨太平洋伙伴关系协定)和TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判等,重塑美国领导地位和国际规则体系。

3 中国应对

1、以更加开放的姿态推动中美关系健康发展。

世界希望拜登是一个开明的、开放的、支持全球化的新一任美国总统,中美合则两利,斗则俱伤!

推动中美关系从紧张走向缓和,从对抗走向竞合,长期向有利于全球和平发展的方向迈进。

中国可以考虑主动提出与美方推动建立基于“零关税、零壁垒、零补贴”的中美自贸区。中国劳动要素成本整体低于美国而且制造业产业链更完整,中美自贸区能够实现双赢,同时也是中国自身发展及进一步对外开放的需要。中美自贸区的建立将推动中美关系走向新的方向,书写中美开放合作的历史篇章。

2、以二次入世的勇气深度参与全球合作。

拜登重视国际规则,支持多边主义,希望改善盟友关系,宣扬美国的“价值观”,恢复美国的国际领导力。但在美国过去四面开战的背景下,美国领导力已逐渐弱化。中国应把握机遇,加强国际经贸合作与全球治理。

一是与美国联手推动国际规则体系修复,在全球化框架下保持合作与竞争。积极推动WTO改革,积极推动区域经贸合作,加强在金融、科技、气候变化等领域的国际合作,进一步参与国际规则制定与全球治理。中国是全球化的受益者,未来亦将在更加紧密的国际合作中受益。

二是更加积极寻求国际合作,深化与它国的经贸外交关系。继续巩固亚洲、东盟、拉丁美洲、非洲与“一带一路”沿线等区域合作,同时积极推动与欧盟、英国、俄罗斯等世界主要经济体的合作,巩固中国“朋友圈”,维护“平等合作、和平发展”的世界经济政治格局。

三是继续讲好“中国故事”。加强对外宣传,消除外界对中国不必要的误解,向世界积极展示“中国模式”和发展理念。中国经济发展的背后,不是所谓的“汇率操纵”、“技术转移”,而是中国改革开放积极融入全球化。

3、我们要清醒认识到中美博弈具有长期性和严峻性,双方都要保持克制,最好的应对是做好自己的事。

最好的应对是以更大决心和更大力度推动改革开放,具体以三大抓手为突破口,构建实施“双循环”战略。

一是大力推进“新基建”,短期有助于扩大有效需求、稳增长、稳就业,长期有助于增加有效供给,释放中国经济增长潜力,培育新经济、新技术、新产业,推动改革创新,改善民生福利。

二是推动城市群、都市圈一体化发展。尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律;建立健全宅基地自愿有偿退出机制,以常住人口增量为主要标准供给城镇用地,地随人走,人地挂钩;优化城镇用地在地区和城市之间的配置,推进市场化的跨省换地和利益分享机制。

三是建议全面放开并鼓励生育,考虑到当前各界对是否全面放开生育并鼓励生育争议较大,建议在“十四五”时期可从尽快放开三孩开始逐步推进并观察效果。先放开三孩既符合民意、给予家庭更大的生育自主权,也可缓解保守派对全面放开生育导致人口暴增的担心,符合中国渐进式改革、增量式改革的传统智慧。

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