地方财政形势困难，如何自救？（上）
2022/09/13 17:47:00
罗志恒、徐凯舟：财政紧张之下，不少地方非税收入提升，如何自救？地方政府千方百计纾解财政矛盾时，尤其要考虑正反两面的影响。
2022年是中国财政经济挑战多发、困难加大的一年，面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。
今年以来，地缘政治经济冲突及疫情形势明显加剧。财政在收入端面临实体经济疲软的制约，支出端又承担疫情防控、助企纾困两大支出责任，同时债务还本付息、基层“三保”更是刚性支出。这导致基层财政之责任尤其重大。1-7月份，全国地方级财政收入同比下降7.6%，创下多年来新低，结构上则出现“西升东降”等新的区域分化。部分地区财政矛盾突出，开源节流势在必行。
地方政府千方百计纾解财政矛盾时，尤其要考虑正反两面的影响。一方面，增收、减支、借债等措施可以扩充财政腾挪空间，力避地方财政流动性危机。另一方面，部分手段如增加收费和罚款、压减公共服务支出等很可能导致特定主体的利益受损，小则减弱减税降费效果，大则对营商环境和信心造成破坏，削弱经济增长潜力，而债务手段可谓缓兵之计，或加大灰犀牛、黑天鹅事件的风险。
从中长期来看，解决地方财政问题不仅在于优化营商环境和发展经济，更在于整个国家治理体系的完善。就后者而言，地方财政改革是国家财政体制改革、治理体系现代化的重要组成。地方政府要落实好全国层面的改革举措，如明确政府与市场关系，确定并合理划分各级政府职能事权，使财力与支出责任匹配；精兵简政，财政供养人员规模与人口负增长形势相适应；推动税制、国资、社保改革等。
一、如何看待地方财政增收节支之策？
财政收支紧张、非税收入占比提升是当前多地地方财政的共同特征。去年以来，疫情反弹、经济下行导致税收收入紧张，今年开展大规模留抵退税后，税收与非税收入增速差距拉大。1-7月，全国税收收入和非税收入累计同比分别为-13.8%和19.9%，非税收入增速大幅高于税收收入增速33.7个百分点。1-7月全国税收收入占比仅为82.2%，低于2019-2021年同期的86%、85.9%、86.5%。十余个省份非税收入同比增长而税收收入下降。非税收入占比上升，既有税收收入减少（包括留抵退税）的因素，也有地方多渠道盘活闲置国有资产、与矿产资源、景区经营权等有关收入增加的因素。但部分地方过度逐利式利用非税收入填补收支缺口，效果有限，产生种种弊端。
从具体方式看，部分地方政府主要采取处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段来缓解财政收支压力。除处置国有产权、削减非必要支出外，其余方法往往有副作用。因此，应避免采用具有“涸泽而渔”或“劫贫济富”等特征的方法。
（一）处置国有产权。：多为一次性收入，收入不稳定
国有资源资产有偿使用收入是一般公共预算非税收入中最大的一项，包括处置闲置房产、矿业权和景区经营权转让等。2021年全国财政决算显示，国有资源资产有偿使用收入在全国财政收入（指一般公共预算）中的比重为5%，在地方财政中比重则达到8.3%，高于全国。从调研及各地公布的信息看，各地盘活国有资产（产权）的途径主要有处置安置房等闲置房产、矿业权、景区和车位等资产经营权等。福建省财政厅指出，福州、漳州等地安置房、配建房等一次性资产处置收入增加，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长63%。新疆通过挂牌出售巴州、克州、阿克苏等地闲置油气区块等方式，盘活政府性资源资产，1-7月国有资源（资产）有偿使用收入同比增长55.7%。部分地区另辟蹊径，如东中西部多个市县将全城停车位经营权打包拍卖，标的额往往达到亿元数量级，时间跨度则有10年以上。此外，西南某县级市将机关企事业单位和学校食堂食材配送服务30年特许经营权作价1.8亿元进行拍卖，该项拍卖在引发质疑后中止。
国有资源（资产）有偿使用收入类似于“土地财政”，存在不可持续风险。政府出让国有土地使用权获得资金，再将这笔资金调入一般公共预算，弥补财政收支差额，这种做法行之有年。而在土地市场遇冷、多个城市出现流拍的背景下，地方政府有意用国有资源资产有偿使用收入弥补收支差额。事实上，二者有一定相似性。从性质看，均属于政府转让或出租政府性资产获得的收益。从规模来看，2021年地方国有土地使用权出让金收入减去相应支出后为8797亿元，国有资源（资产）有偿使用收入为9208亿元。从期限看，涉及的时间跨度均可达到10年以上，最高的住宅用地达到70年。
该项收入的风险主要是可持续性不佳。政府将未来数十年的产权收益一次性拍卖，不能成为获取经常性、稳定性财政收入的手段。部分地方政府过度逐利还可能加剧资源稀缺，催生泡沫、导致资金空转，不利于资本进入实体领域。
（二） “紧缩”财政：主动压减一般性支出，保障基本民生
“过紧日子”成为各级政府要坚持的长期方针。近期，国务院反复强调各级政府要坚持过紧日子，要求腾出资金优先保障基本民生。实际上，政府过紧日子不是短期的被动应对，而是我国政府的主动抉择，也是必须长期坚持的方针政策。党政机关特别是中央机关带头厉行节约，把钱省下来用于支持民生和市场主体。2020年以来，中央本级支出连续两年安排负增长，其中2020年非急需、非刚性支出压减50%以上，大幅压减非刚性、非重点项目支出和“三公”等经费，“三保”资金则正常增长。
但是，当前部分地区的部分基本公共服务面临困难。今年年中以来，河南、湖南、广东等地先后发生个别城市公交停运的事件，其原因是企业严重亏损以及政府补贴不到位。西部某省公交企业通知“职工贷款给自己发工资”。财政对城市公交的保障，既关系到司机薪酬发放，更直接关系城市中低收入者出行便利，是重要民生工程。公交停运反映出部分地方政府在民生保障方面仍存在短板。另外，今年多地公务员薪酬较前期有所下调、发放日期推迟，或者对不规范津补贴进行清理，能够为腾挪地方财力发挥一定积极作用。
（三）乱罚款乱收费：规模不定，弱化减税降费效果，破坏营商环境
突击罚款收费不仅弱化减税降费的效果，而且对营商环境产生负面影响。从规模来看，罚没收入和行政事业性收费合计占全国一般公共预算收入（2021年决算）的3.9%，不足税收收入的二十分之一，看似微不足道。不过，罚款和收费主要是同级财政受益，而不同于税收往往由各级财政按比例分享，因而地方具有通过罚款和收费弥补收支缺口的激励。据去年12月国办督察室的通报，华北某县级市出现大面积乱收费乱罚款，11月份入库罚没收入4729.57万元，是1—9月月均罚没收入的80倍，相关责任单位和责任人后续受到了问责、撤职或降级等处理。一些个案也备受关注，如榆林小商贩卖5斤超标芹菜罚款6.6万元，被国务院督查组质疑“过罚不相当”。
乱罚款乱收费破坏企业生态。其一，罚款的主观性较强、规模不定，对财政而言是一种不稳定的收入，对企业而言冲击经营预期。其二，乱罚款乱收费缺乏公平性，“关系户”少罚少收、一般企业多罚多收，严重扰乱市场公平竞争。中央多次要求坚决防止各种名目乱收费增加企业负担，推行罚缴分离、规范执法程序等改革举措，有效遏制乱收费乱罚款行为。然而，2021年多地罚没收入明显增长。数据显示，111个披露数据的地级市中80个城市同比上升，15个城市罚没收入同比增长超过100％。今年8月《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》明确提出“坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标”。近期中央严厉查处若干地方政府对市场主体的乱作为行为，着力降低制度性交易成本，有利于当前稳住经济大盘。
（四）设置账期：形成拖欠账款，不利于营商环境改善
账期是财务概念，但账期过长将转为事实上的拖欠账款。账期付款相较于预付、货到付款，能够缓解财务收支压力、节省资金。因此，优势采购方往往会设置账期。近期“账期”操作重启，拖欠账款问题可能死灰复燃。根据我们对地方财政的调研情况，某地区库款保障水平从以往的0.3以上（即能够保障0.3*30=9天的支出）降至0.15左右，另一地区则推迟了财政发薪日期，以缓解库款紧张压力。今年5月，财政部要求各地将疫苗接种、核酸检测、一线医务人员工作补贴等疫情防控必要支出予以优先保障，但近期仍有拖欠核酸检测人员劳务费的情况，核酸检测医院（机构）也面临垫付成本、迟迟未能足额结款的现实。
（五）债务融资：开好“前门”，管好“后门”，警惕债务风险
地方财政发行债券，可填补收支缺口。2020年以来，为积极对冲经济风险、落实“六稳”“六保”，我国财政提高了赤字和地方债规模。2021年末全国政府债务杠杆率上升为47%，较2019年上升了8.4个百分点，绝对水平和增幅均低于美国（117.9%、18个百分点）、日本（224.9%、21.9个百分点）等主要经济体，保留了较大的财政空间。其中，地方债务增长迅速，2022年6月末地方政府债务余额34.75万亿元，较2019年底增长63.1%。下半年，各地还将通过盘活5000多亿元地方专项债结存限额，推动有效投资项目落地。
地方债券到期高峰将至，尤需警惕城投偿债风险。2014年修订的《预算法》规定地方政府可以通过债券形式合法举债，此后地方债券发行量快速上升，到期规模水涨船高。此外，2021-2025年城投债到期金额大致为每年3万亿元左右。一旦收入减少的城投公司无法偿付到期债券，地方财政将面临两难。若出手，将加剧财政紧张；若不出手，可能影响当地政府信用，并波及相关融资市场。
注：本文仅代表作者个人观点，本文为作者财政观察系列之一。罗志恒为粤开证券首席经济学家、研究院院长，徐凯舟为粤开证券宏观研究员。